代建制试点与反腐败

代建制试点与反腐败,道路工程,市政道路工程, 2004年4月9日，在深圳市交通重点建设项目——横坪一级公路的开工仪式上，龙岗区政府郑重宣布，将该工程的建设组织管理以代建制的方式全权委托给深圳华昱集团和深圳高速公路股份有限公司（以下简称深高速）。 
　　据了解，  
横坪一级公路是深圳市按照投融资体制“投资、建设、运营、监管四分开”改革原则，进行市政公用设施建设管理实施代建制试点的第二个项目。此前的2月11日，深高速已经率先与深圳市交通局签下了南坪快速路一期工程项目的《工程建设委托管理合同》。这是深圳市第一个采用代建制模式的政府投资项目。据称也是全国首例在市政道路建设中实施代建制。 

　　深圳的此项改革试点的背景源于去年末的最后一天，国务院常务会议上“原则性通过”的《投资体制改革方案》。其中规定，国家有关部门将在全国范围内力推代建制，“对非经营性政府投资项目加快实行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。” 

　　有分析人士认为，这是一项有益的尝试，此举将对治理全国范围普遍存在的工程项目“三超” （超投资、超规模、超标准）现象具有示范意义。 

　　不过，也有人对此次试验持有微词：政府对代理方的选择必须通过公开招标，才能有效杜绝工程招标中的暗箱操作，才能算真正意义上的代建制。而不是像现在这样将工程以行政方式指定某个企业代理。 

转变政府职能的需要？ 

　　虽然在市政交通建设领域尝试代建制，深圳拔了头筹，不过，这并不代表一向得风气之先的深圳就是第一个“吃螃蟹”者。据业内人士介绍，早在三年前，国内其他地方就已经开始试点。 

　　“国家之所以在现阶段提出代建制试点，是政府职能转变的需要。实行代建制将根本上改变政府职能，政府由过去的既是掌舵者又是划桨者变成了纯粹的掌舵者。”一位业内人士在接受记者采访时如是分析。 

　　长久以来，搞一个项目政府就成立一个工程指挥部——这在我们看来司空见惯的做法在专家和业内人士的眼里，却是弊端多多的靠行政体制来管理经济活动的方式。据有关专家透露，指挥部模式下建设的工程几乎没有不突破预算的项目。投资者、使用者、建设者、管理者集于一身，一些不必要的功能纷纷上马，贪大求全， 预算不断地追加、扩大。 

　　“实际上从某种意义上来讲，指挥部工程就是首长工程。行政首长作为掌舵者，同时又操着项目建设进程的桨，常常一拍脑袋就决定增加项目的功能，没有论证过程，缺少可性行研究。一个项目超预算，体制本身与长官意志分不开。”深高速党委书记、总经理助理周庆明表示。 

　　“指挥部体制也造成了公务员队伍不断庞大”。一位曾经多年参与工程组织建设的资深业内人士表示，指挥部是一个非常设机构，人员都是在建设中从各个地方和部门抽调来的，一旦项目结束，指挥部自然面临解散。由于这部分人员因为项目跟领导以及相关单位频繁接触，时间一长，接触出了感情。最终这些人，甚至包括打扫卫生的、看门的，都去了机关。这种做法在全国各地相当普遍。 

　　此外，成本质量不容易控制。作为非常设

机构的指挥部，其责任仅仅是对建设期负责，项目一结束树倒猢狲散，假如工程出了问题，追究责任连人都找不到。“一个临时的责任机构和一个终身的责任去管理工程项目，它的造价、质量绝对不是一个水平。”这位业内人士表示。 

　　划桨的、掌舵的集于一身，导致了监督机制的模糊。没有监督的权力其后果是可怕的。据悉，迄今为止，全国已有17个交通厅长落马。对此，深圳市交通局陈惠港副局长认为：“交通基础建设每个项目最少也是上亿元的投资，甚至几十亿、上百亿，一旦发生问题，都会是惊天动地的大案要案。毫无疑问，交通领域里的腐败现象更多的是体制上的问题。” 

为企业寻找新的盈利空间？ 

　　“南坪路是政府投资的项目，按照过去的做法，应该由交通局成立指挥部，抽调专人负责建设。但这次政府委托给我们管理，我们实际上是取代了过去指挥部的职能。政府和我们之间是有经济合同的，合同也是经过艰苦的谈判。其中规定了双方的责权利。”周庆明认为，这是一种商业行为，相当于深高速将自己的管理卖给政府，政府买了深高速的管理后最终得到的将是一条建好的路。 

　　在回答记者关于“代建制实行前和实行后对公司会带来怎样的变化”这个问题时，周庆明的看法很乐观：“原来我们的盈利模式是，在建好路的基础上，靠我们对这条路经济结果的分析判断和我们在盈利过程中的各种营销手段来实现盈利。现在我们替政府代建，完全是出卖我们的管理技术，于是我的盈利模式就发生了变化。等于代建制为像我这样能够出售管理技术的企业寻找了一个新的盈利空间。这个变化是一个最大的变化。” 

　　他进一步解释，原来我们是建路、收费，单一的模式。公路的容量是有限的，不可能将每一寸土地都修上公路，那么企业的巅峰时期也是有限的，只有输出管理技术才是永恒的。积极参与工程代建，这是我公司未来长期的发展方向，也将可能是公司的主赢方式。而且实行代建制后，我们涉足的将不仅仅是高速公路，所有基础设施我们都可以通过这种模式去参与管理。 

　　说起公司此番扮演的角色，横坪一级公路的代理方——华昱投资集团总裁陈阳南毫不掩饰自己心中的喜悦：“在我理解，代建制就是政府将自己不应该管的事交给市场来做，对于像我们这样在市场经济中发展壮大的民营企业，绝对是一个大有作为的行业。在这个项目中，我们与深高速是合作也是竞争。它做三分之一，我做三分之二，我是大头它是小头，我很希望在这条路上有两个企业的出现，有了竞争对手就有了跟它竞争的平台，来表现我们民营企业的优势。” 

　　“毫无疑问，这一块是一个新的利润增长点，一个肥缺。”国家发改委宏观经济研究院投资研究所所长张汉亚在接受记者采访时强调。

试点为何没有招投标 

　　这样的肥缺，  
深高速和华昱公司感觉到了，别的企业同样也意识到了。事实上，无论是较早前竣工的南坪快速路，还是刚刚开工的横坪一级公路，深高速和华昱公司都不乏资质相当的竞争者。但是在代建方的选择上，深圳市政府并没有进行公开招投标，南坪快速路是在市政府常务会上决定的，横坪一级公路同样是由龙岗区政府交给了华昱公司和深高速。这种政府的行政指令性的方式，显然与实施代建制试点的初衷不太吻合。 

　　更令人费解的是，作为职能部门的深圳市交通局对深高速的选择不仅不知情，而且也没有发言权。该局有关人士向记者坦承：南坪快速路指定给深高速，交通局事先并不知情，也没有参与。 

　　深高速党委书记、总经理助理周庆明也证实说：“政府在常务会议上决定由我们来做。事实上我们并没有给政府打报告，相反有很多企业给政府打报告申请这个项目，做了很多工作，我们并没有做什么。”至于深高速为何没有提出申请的原因，他的解释是，深高速希望参与的是市场竞争而非行政竞争。 

　　对于为何没有招投标，有关人士的解释是，国家对这方面没有规定，没有任何一个法规规定代建单位必须招标。所有的一切只不过都在探索。同时他承认，政府不进行公开的招投标，将一个项目直接交给某个单位，这种做法难免会让其他竞争者感到不公。不过他又强调，如果代建市场成熟起来，应该通过招标。但目前我们显然还没有这样一个市场。 

　　“这是代建制试点的第一个项目，质量、进度、造价能不能控制得住，廉政上能不能不出问题，都涉及到这个制度能不能最后推行下去的问题。从深圳市政府的角度上来讲，当然希望得到一个肯定的结果。过去没有这种成熟的经验，一下子进入市场机制以后，政府怕失控受不了，这也是可以理解的，也符合我们现阶段的国情。”周庆明说。 

　　对于上述观点，有关专家表示了质疑。张汉亚说，“对代建方的选择不进行公开招投标，在我看来这和过去没有什么太大的区别。我认为，试点阶段更容易进行公开招标。即使符合要求的企业非常少，也应该实行招投标，不招标直接给一家这肯定不对。” 

代建制尝试还很初级 

　　采访中记者不止一次地听到一些建筑投资单位的抱怨：计划经济时代，深高速手握专营权这个尚方宝剑，“通吃”了所有高速公路，现在说是实行代建制了，可人家不费吹灰之力照样能够拿到我们做梦都在努力的项目。 

　　据了解，深高速的前身是市交通局建设处下设的高速公路指挥部办公室，1997年酝酿包装上市时，深圳市政府为表示对深高速进入资本市场的支持，向投资者承诺，今后凡是深圳市区规划的高速公路全部交由深高速投资建设。正是因为专营权这一独一无二的权利，深高速才得以迅速地发展成为深圳交通建设领域里的大鳄。 

　　因此，表面上不希望参与行政竞争，事实上具有他人难以企及的政府资源。所以南坪快速路代理权这块“馅饼”还是落入了深高速的口中。在深高速看来，“馅饼”能够掉在自己的饭碗里，是因为自己有拥有消化“馅饼”的能力。 

　　周庆明认为，深圳市政府指定深高速来做南坪快速路的代理方，是出于两种考虑：“第一，深高速管理精良，技术质量没有问题；第二，廉政建设上放心，不会出事。深圳最近几年在交通领域还是在其他建设行业，出现过一些腐败案例，但深高速没有。” 

　　深圳市交通局有关人士的观点是，南平快速路之所以交给深高速，“第一，项目非常紧，9月份做方案，12月就开工，中间不到三个月的时间。按照正常的程序是不可能的；第二，这个项目投资比较大，22亿元。作为代建方，在尝试阶段要有一定的实力，我们要求深高速的要有一个亿的现金担保放在银行里，这个是不可划转的。如果说政府的钱没有及时划拨过来，还要它去垫付。如果出现违约情况，我们可以从一个亿中去扣。从经济实力来讲，深圳还没有一家企业能够达到这个条件。另外它有经验的，造价、工期、质量在广东省来讲控制得比较好。” 

　　不过，周庆明却承认，深圳能够搞这种建设的单位不少，有一些民营企业也具备了和我们竞争的实力。“我们也知道竞争者对他们有一些不满。”他说，事实上，我们对这种政府指令下的代建制也是不满意的。规范意义上的代建制，代建商的产生应该是在绝对的市场条件下，有一个准入制度，只有具备了一定资质的单位才能进入政府采购商的名单范围。在这个范围中，政府发采购的邀请，代建单位的申请者报价、报方案，政府通过公平机制对报价、方案选择后确定代建方。也就是一个投标、招标的过程。 

　　“我们希望是完全市场条件的，政府招标，我们竞争上了，无论赔和赚，我们都认了。作为上市公司，很多投资者问我们这样做有什么好处，但我们不敢讲。因为政府指定给你的，别人还在竞争，实事求是地将好处讲出来，别的单位肯定会认为我们和政府之间有猫腻。所以我们对这件事一直很低调。”周庆明说。 

代建制不是“万能药” 

　　很多业内人士认为，代建制最为令人称道的就是将会有效遏制政府投资项目中的腐败现象。他们的理由是，代建制的实行将使现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式各环节彼此分离，互相制约。 

　　政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这便意味着权力从该环节的退出。 

　　陈惠港副局长认为，代建制的实行有两个关键：第一政府在做法上要有改变，整个招投标政府不参与，而是由代建方实施招投标，避免权力寻阻的空间；第二，政府同代建商签署的各种条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督。 

　　“代建制是政府未来的一种发展方向，但不要以为有了代建制就能解决一切问题。虽然代建制是一个好体制，如果实践当中走了样照样会出现腐败。最有可能出现问题的环节也许不在于招标的形式，而在于项目的定标上。”张汉亚说。

道路工程